Kilka lat temu zadaliśmy współpracującym z naszą Redakcją autorom zadanie – napisanie artykułu o systemie dotacji w rolnictwie USA. Nikt się nie podjął, choć wszyscy powtarzali obiegowe opinie, że „w Ameryce też się dokłada do rolnictwa”. Sam byłem w Stanach trzy razy i spotkanych farmerów dopytywałem o subwencje. Wszyscy zgodnie odpowiadali,
że nie dostają ani dolara od rządu. W końcu z zagadnieniem zmierzył się p. Marek Łangalis.
Poniżej przeczytajcie, co ustalił.

Piotr Lisiecki
 
Stany Zjednoczone uchodzą za kraj o gospodarce liberalnej, z niskim udziałem Państwa w tworzeniu Produktu Krajowego Brutto. Często są przeciwstawiane Unii Europejskiej na zasadzie kontrastu: USA to wolność gospodarcza a UE to zabezpieczenie socjalne. Pogląd ten jest uzasadniony w wielu dziedzinach i potwierdza go fakt, że udział wydatków państwowych w Stanach Zjednoczonych to 36,7%, podczas gdy w UE to średnio ok. 45%. Udział ten pokazuje, że z każdego zarobionego przez siebie dolara amerykański podatnik oddaje Państwu w formie podatków 36,7 centów, podczas gdy Europejczyk z każdego euro 45 eurocentów. 

 

Pomimo niższych podatków w Stanach Zjednoczonych (nie ma m.in. VATu), to jednak udział Państwa w gospodarce i tak jest bardzo duży. Warto wspomnieć, że do mniej więcej I Wojny Światowej wynosił ok. 10%, czyli obecnie jest ponad trzykrotnie wyższy. Udział ten jest również zauważalny w rolnictwie. Często przeciwnicy europejskiej Wspólnej Polityki Rolnej podkreślają, że w USA nie ma dotacji do rolnictwa. Otóż są i to na porównywalnym poziomie jak w UE. Dotacje te mogą być nie do końca widoczne dla farmera, gdyż często mają na celu stabilizowanie cen i kontraktacji produktów rolnych (głównie nabiału). Jednak aktywna rola Państwa amerykańskiego w rolnictwie jest bardzo duża i z roku na rok się zwiększa.

Rolnictwo w USA
Przed rewolucją przemysłową rolnictwo stanowiło w Stanach Zjednoczonych główne źródło dochodu. Jeszcze w 1870 r. równo 50% ludności znajdowało zatrudnienie w rolnictwie, w połowie XX wieku było to już 13%, a w 2004 roku zaledwie 0,9%. Rolnictwo amerykańskie prawie zawsze nastawione było na eksport. Do czasów wybuchu I Wojny Światowej głównym produktem eksportowym (ok. 46%) była bawełna. Obecnie rolnictwo Stanów Zjednoczonych związane jest z dużą specjalizacją produkcji ogromnych farm. Pomimo niskiego zatrudnienia w rolnictwie (udział ponad dziesięciokrotnie niższy niż w Polsce), USA borykają się z nadprodukcją, która przeznaczana jest albo na eksport, albo na pomoc humanitarną (rocznie produkcja rolna o wartości 2,5 miliarda dolarów przeznaczana jest na pomoc humanitarną, co czyni Stany Zjednoczone światowym liderem w tej kategorii). Udział rolnictwa amerykańskiego i jego znaczenie dla rolnictwa na świecie przedstawiają tabele 1, 2, 3. 

 


 Pomimo ogromnych zbiorów ziemiopłodów w USA, kraj ten z roku na rok traci swój udział w wymianie handlowej na świecie, głównie na rzecz Chin, gdzie bardzo intensywnie rozwija się rolnictwo. Jeszcze do lat 90. USA były liderem nie tylko w produkcji kukurydzy i bawełny, ale również pszenicy. Obecnie w każdej gałęzi z roku na rok plony spadają, z czym musi sobie radzić Ministerstwo Rolnictwa, by z jednej strony utrzymać dochód rolników, a z drugiej nie narazić się swoją protekcjonistyczną polityką Światowej Organizacji Handlu (Word Trade Organization). Jednocześnie, trzeba zaznaczyć, że wbrew obiegowej w Europie opinii, rolnictwo USA nie ma największych zbiorów z 1 ha, co miałoby być spowodowane stosowaniem GMO i licznych nawozów. Wręcz przeciwnie, poza kukurydzą i ziemniakami, większość zbiorów z hektara oscyluje wokół średniej światowej (największymi zbiorami z hektara na świecie mogą pochwalić się rolnicy z Francji i Niemiec).

 


 W przypadku hodowli zwierząt udział USA w produkcji światowej również z roku na rok maleje. W przypadku bydła USA przegrywają z Brazylią, Indiami i Chinami. To przede wszystkim nie dotowana tania wołowina brazylijska była w ostatnich latach głównym zagrożeniem na rynku międzynarodowym dla wołowiny amerykańskiej. Jeżeli chodzi o trzodę chlewną to sukces Chin jest bezdyskusyjny (ponad 50% udział w światowym pogłowiu).
 Pomimo zmniejszającej się produkcji rolniczej Stany Zjednoczone wciąż pozostają liderem na świecie na rynku mleka. Można powiedzieć, że głównym powodem takiej sytuacji jest stosowanie dopłat do eksportu mleka, dzięki którym amerykańscy farmerzy mogą konkurować ceną na światowym rynku. W przypadku produkcji mięsa USA już dawno straciło pozycję lidera na rzecz Chin, obecnie trzecia na świecie Brazylia również odrabia dystans do USA i należy poczekać tylko kilka lat, aż przegoni Stany Zjednoczone. 

  


 Pomimo swoich kłopotów produkcja rolnicza w USA wciąż należy do jednych z największych w świecie. Nie należy jednak oczekiwać, że będzie wypierać inne kraje z wymiany międzynarodowej. Raczej jest w defensywie i broni swoich tradycyjnych rynków zbytu. Dochód rolników oraz możliwość konkurowania z tańszym rolnictwem z biedniejszych krajów (Chiny, Brazylia) jest możliwy właściwie już tylko dzięki istniejącym systemom dotacji państwowych, które wypaczają zdrową konkurencję i ograniczają możliwości produkcyjne biedniejszych państw.

Geneza dotacji  rolniczych w USA
Głównym powodem wprowadzenia dotacji do produkcji rolnej w USA był wybuch tzw. Wielkiego Kryzysu w 1929 r., gdy dochody rolników znacznie spadły. To wtedy, za administracji prezydenta Herberta Hovera (1929-1933) i przede wszystkim Franklina Delano Roosevelta (1933-1945), wprowadzono wiele programów pomocy państwowej dla rolnictwa, które wraz z upływem lat rozrastały się.
 W 1929 roku pojawiły się pierwsze poważne regulacje prawne dla rolnictwa amerykańskiego, w postaci ustawy stabilizującej ceny rynkowe oraz wprowadzające interwencyjny skup nadwyżek produkcyjnych (The Agricultural Marketing Act). Następnym etapem uregulowania rolnictwa w USA były gwarancje cenowe dla cen cukru (1931 r.) oraz wprowadzenie w 1933 cen minimalnych na niektóre produkty, które to ceny (oczywiście co jakiś czas weryfikowane) obowiązują do dziś. W 1933 r. wprowadzono również instrumenty ograniczające produkcję rolniczą, takie jak (również obowiązujące do dziś) dotacje za odłogowanie ziemi czy za zmniejszenie wydajności z hektara. W 1935 roku wprowadzono z kolei wsparcie dla popytu na produkty żywnościowe, a mianowicie specjalne bony żywnościowe dla biednej ludności (które również przetrwały do dziś, a obdarowanymi często są szkoły z tzw. gett afroamerykańskich).
 Pomimo uruchomienia wielu możliwości subsydiowania rolnictwo amerykańskie, głównie wskutek działań wojennych i zaopatrywania w produkty żywnościowe Europy, radziło sobie dobrze. Jeszcze kilka lat po wojnie, zanim Europa się odbudowała, Stany Zjednoczone były głównym eksporterem światowym żywności. W momencie, gdy Europa podźwignęła się po zniszczeniach wojennych, zaczęła nie tylko być samowystarczalna, ale również zaczęła zagrażać rolnictwu amerykańskiemu w międzynarodowej wymianie handlowej. Od tego momentu kolejne rządy USA rozpoczęły znaczne wspieranie swojego rolnictwa. W 1956 r. całkowicie zrezygnowano z interwencyjnego skupu nadwyżek, a wszystkie środki z tego programu przeznaczono na tzw. Bank Ziemi, który miał wypłacać rekompensaty za odłogowanie ziemi rolnej. Miało to głównie na celu obniżyć finalne ceny produktów żywnościowych dla konsumentów. Do tej pory interwencyjny skup powodował dość wysokie ceny na rynku. Zapłaty za odłogowanie ziemi miały na celu zrekompensowanie farmerom ubytek dochodów przy jednoczesnej obniżce cen produktów rolnych. Pod koniec lat 60. wprowadzono kolejny instrument, tym razem zachęcający rolników do zakupu ziemi (kredyty preferencyjne), dzięki czemu liczba rolników zmniejszała się, a posiadany areał zwiększał (koncentracja ziemi). W 1973 r. ustalono minimalne ceny gwarantowane przez rząd (The Agricultural and Consumer Protection). W latach 80., za administracji prezydenta Ronalda Reagana, wprowadzono dopłaty (1985 r.) za zmniejszanie produkcji mleka oraz tytoniu, przy jednoczesnym zwiększeniu dopłat za odłogowanie ziemi. Wszystkie działania miały na celu ograniczenie produkcji rolnej przy jednoczesnym zachowaniu stałych cen dla konsumentów przy zwiększających się dochodach rolników. Lata 90. to już tzw. Ustawy Rolnicze (Farm Act), które ułatwiają dostęp rolników do dotacji bezpośrednich oraz odłogowanie ziemi. Ponadto wprowadzono wiele mechanizmów ułatwiających funkcjonowanie rolników na rynku (kontraktacja, gwarancja ceny, dopłaty do ubezpieczeń od utraty dochodu itp.) zarówno krajowym jak i zagranicznym (dopłaty do eksportu nabiału).
 Obecnie głównym aktem określającym politykę rządową w USA są tzw. ustawy rolnicze na kolejne lata (w 1996 Farm Act na lata 1996-2002, w 2002 Farm Act na lata 2002-2008 i w 2008 Farm Bill na lata 2008-2012). Ustawy rolnicze (wraz z budżetami) można przyrównać do Wspólnej Polityki Rolnej uchwalanej przez Komisję Europejską w UE. Głównymi narzędziami wspierania rolnictwa, w myśl ustaw rolnych, są: dotacje bezpośrednie do produkcji, dotacje pośrednie (odłogowanie ziemi czy zabezpieczenie krajobrazu naturalnego), system zarządzania ryzykiem (gwarancja ceny, kontraktacja plonów) oraz przede wszystkim dopłaty do eksportu.

Dopłaty bezpośrednie
Dopłaty bezpośrednie ustalane są na podstawie ustaw rolniczych. Farmer amerykański, w wyniku podpisania umowy z lokalną agencją reprezentującą Ministerstwo Rolnictwa – Federal Service Agency, może liczyć na dopłatę wypłacaną od obsianego areału (liczy się obsianie, a nie zbiór). Agencja ustala średni plon z akra (akr = 0,46 ha) w danym regionie, po czym rolnik po udokumentowaniu obsiania areału może liczyć na dopłatę. W przeciwieństwie do Unii Europejskiej amerykański farmer otrzymuje dotację za obsianie ziemi, a nie za zebrany plon. FSA ustala normę wydajności z akra na poszczególne zasiewy i farmer może liczyć na dopłatę odpowiadającą wysokości tej normy (ma to zmusić rolników do oszczędzania wydajności ziemi). Wysokość dopłat bezpośrednich na poszczególne produkty przedstawione są w tabeli 4. 






 W 2002 roku dotacje bezpośrednie do obsianego areału zostały obniżone wskutek interwencji Światowej Organizacji Handlu (WTO), by ułatwić biedniejszym krajom konkurowanie z produktami amerykańskimi na światowym rynku. W 2008 roku poziom dopłat został utrzymany.

System gwarancji cen
WTO zezwoliło w 2002 roku na jeszcze jedną formę wspierania rolnictwa w USA. Jest to tzw. system wyrównujący ceny (Counter cyclical payments). Polega on na tym, że rząd USA gwarantuje rolnikom cenę rynkową. Ustalone zostają (przed Food Service Agency) tzw. cele cenowe (target prices), które rolnik powinien uzyskać za swoje płody. W przypadku, gdy ceny rynkowe będą niższe niż te ustalone na dane lata przez rząd, to rząd wyrówna różnicę rolnikowi. Przykładowe cele cenowe przedstawione zostały w tabeli 5. 

 


 Najlepiej zrozumieć, jak działa system wyrównania cenowego na przykładzie. Załóżmy, że średnia cena rynkowa ryżu wynosi 7,00 $. Wtedy rolnik dodaje cenę rynkową (7,00$) do otrzymanej już dopłaty bezpośredniej na ryż (2,35 $) i otrzymuje 9,35 $. Agencja musi mu zatem dopłacić różnicę pomiędzy ceną rynkową oraz dopłatą bezpośrednią (łącznie 9,35 $) a ustalonym celem cenowym (10,50 $). W tym przykładzie farmer amerykański otrzyma zatem wyrównanie cenowe w wysokości 1,15 $ za każde sprzedane 50,80 kilogramów ryżu. Jednak cena transakcyjna nie będzie miała w tym momencie wpływu na wysokość dopłaty wyrównującej. FSA, obawiając się nadużyć ze strony rolników (istnieje pokusa zaniżania cen, bo przecież i tak państwo wyrówna), stosuje podawane przez siebie wysokość średnich cen rynkowych dla całego kraju (bez uwzględnienia regionu). Taki system dopłat nie tylko sprzyja przejrzystości, ale zmusza również rolników do wydajności.
 System gwarancji cen występuje również w produkcji mleka. Jest to dość skomplikowany system, który pozwala amerykańskiemu farmerowi zbywać swoją produkcję po ustalonej urzędowo cenie. Co ciekawe – do obliczenia ceny jest również uwzględniony czynnik wpływający na koszt produkcji (publikowany co miesiąc przez Narodowy Urząd Statystyki Rolniczej wskaźnik przeciętnych kosztów pasz), dzięki czemu nie tylko gwarantowana jest cena skupu mleka, ale przede wszystkim zysk rolnika.

Niskooprocentowane kredyty
Następnym instrumentem wspierania produkcji rolnej są tzw. niskooprocentowane pożyczki pod zastaw płodów rolnych. Rolnik może wziąć pożyczkę pod zastaw przyszłych zbiorów. Ustalona tu jest przez FSA cena, po której rolnik może wliczyć wartość swoich płodów rolnych – jest to cena ustalona poniżej celów cenowych ustalanych przez FSA (np. soja – 5,00 $). W przypadku, gdy cena rynkowa będzie poniżej ustalonej wartości zbioru do kredytu, to rolnik może liczyć na wyrównanie nie do ceny rynkowej ale do ceny ustalonej w kredycie (co jest dla niego opłacalne). Najlepiej prześledzić całość na przykładzie. W przypadku, gdy cena rynkowa na soję będzie wynosić 4,90 $/bu, to rolnik może liczyć na wyrównanie pomiędzy wziętym kredytem na soję (5,00 $/bu), dopłatą bezpośrednią (0,44 $/bu), a celem cenowym wynoszącym 5,80 $. W takim przypadku rolnikowi należy się dopłata w wysokości 0,36 $ za każdy sprzedany buszel soi. System jest trochę skomplikowany w przypadku zastawienia przyszłych plonów, natomiast jest on dosyć korzystny dla farmerów, gdyż ułatwia im dostęp do bardzo taniego kredytu oraz daje pewność ceny.

Odłogowanie ziemi
Kolejnym instrumentem wspierającym rolników w Stanach Zjednoczonych są dopłaty za odłogowanie ziemi. Są wypłacane w ramach programu ochrony środowiska Grassland Reserve Program. Rolnik decydując się na odłogowanie w okresie kontraktu może liczyć na dopłaty do każdego odłogowanego akra (akr = 0,46 hektara). Warunkiem jest, by na leżenie odłogiem przeznaczył maksymalnie 75% posiadanego areału ziemi na co najmniej 10 lat, oraz by roczna dopłata dla jednego rolnika nie przekroczyła 50 tysięcy dolarów. Średnie dopłaty do jednego akra w 2009 roku dla dziesięcioletnich (minimalny okres odłogu) kontraktów wynosiły 11,95 $, co w przeliczeniu na nasze jednostki miary daje około 85 złotych/hektar. Łącznie z tytułu dopłat do odłogowanej ziemi rząd USA wypłacił w 2008 r. około 150 milionów dolarów.

Dopłaty do eksportu
Największą bolączką dla biednych państw w konkurowaniu z rolnictwem USA są dopłaty do eksportu. W 1985 r. powstała specjalna agencja Foreign Agricultural Service, której głównym zadaniem jest wspieranie amerykańskiego eksportu żywności. Obok gwarantowania kredytów eksportowych, głównym zadaniem agencji jest: „W wyniku działania programu (wspierania eksportu) Ministerstwo Rolnictwa Stanów Zjednoczonych płaci eksporterom dodatek, pozwalający amerykańskim produktom mlecznym konkurowanie na zagranicznych rynkach, umożliwiający eksporterom sprzedaż poniżej kosztów wytworzenia”. W 2008 roku dopłacono do eksportu 68 tysięcy ton mleka, 21 tysięcy ton masła oraz 3 tysięcy ton sera. Eksporterzy mogli liczyć na dopłaty wynoszące maksymalnie 10% wartości kontraktu. Światowa Organizacja Handlu w 2000 r. zezwoliła Stanom Zjednoczonym na maksymalne roczne wsparcie dopłat eksportowych w wysokości 19 miliardów dolarów.

Minimalizacja ryzyka
Ogromny wpływ na sytuację rolnictwa amerykańskiego odgrywa pewność sprzedaży, ceny i dochodu. Rolnicy mają zapewnione wsparcie rządu w zakresie zarządzania ryzykiem (Farm Risk Management – program prowadzony przez Ministerstwo Rolnictwa). Farmer ma do wyboru wiele prywatnych form ubezpieczeń, które często są subsydiowane przez rząd. Można ubezpieczyć: wielkość plonów – crop insurance (zbiory poniżej zadeklarowanej wielkości otrzymują rekompensatę wyrównującą różnicę – subsydiowaną przez rząd), oraz wielkość dochodów – revenue insurance (rekompensata za spadek dochodów po żniwach). W razie klęsk żywiołowych rząd pomaga farmerom poprzez specjalny program pomocy (Noninsured Crop Disaster Assistance Program). W przypadku suszy rolnicy mogą liczyć na program wsparcia wyżywienia zwierząt (Emergency Feed Assistance Program). Ubezpieczenia są bardzo tanie dla rolników i wynoszą ok. 100 $ rocznie. Resztę dopłaca Ministerstwo Rolnictwa.

Skup interwencyjny
W celu utrzymania stabilnych cen oraz wysokości dochodu farmerów Minister Rolnictwa ma możliwość skupu interwencyjnego poszczególnych produktów. Najłatwiej prześledzić cały proces na nabiale. Ustawa rolnicza definiuje kiedy, po ile i jaki produkt może minister zlecić do interwencyjnego skupu. I tak na 2009 r. założono następujące ceny skupu: ser cheddar w cenie 1,13 $/funt (funt = 0,453 kg), masło w cenie 1,05 $/funt oraz beztłuszczowe mleko w proszku w cenie 0,80 $/funt. W tych cenach Minister Rolnictwa może skupić 200 mln funtów sera (ok. 90 tys. ton), 450 mln funtów masła (ok. 200 tys. ton) oraz 600 mln funtów mleka w proszku (ok. 270 tys. ton) przez cały rok. W przypadku, gdyby sytuacja wymagała większego skupu, Minister Rolnictwa ma prawo obniżyć ceny skupu.

Podsumowanie
Nieprawdą jest, że Stany Zjednoczone prowadzą liberalną politykę w gałęzi rolnictwa. Wręcz przeciwnie – ich programy są bardziej rozbudowane niż Wspólna Polityka Rolna w Unii Europejskiej. Cały budżet Ministerstwa Rolnictwa USA na 2010 rok wynosi 134 miliardy dolarów (i jest o ok. 30% większy niż cały budżet Polski), z czego 46 miliardów dolarów jest przeznaczone na bezpośrednią pomoc dla rolników (jak programy wymienione w artykule). Jest to porównywalna wartość z tą, jaką Unia Europejska przeznacza na Wspólną Politykę Rolną (ok. 40 miliardów euro). Trzeba również wyraźnie zaznaczyć, że państwowa pomoc rządu dla farmerów stanowi wyraźne źródło dochodów. Wg danych Ministerstwa Rolnictwa USA, dotacje i pomoc państwowa w 2008 r. stanowiły średnio 25% dochodu netto rolników. Jest to i tak mały udział dotacji, ponieważ do 2000 r. udział ten kształtował się mniej więcej na poziomie 40%. Dopiero wyraźna interwencja ze strony Światowej Organizacji Handlu, zmusiła administrację Georga Busha do obcięcia wielu programów pomocy rolnikom.

 Oprócz pozytywnego wpływu dotacji dla dochodów rolników należy również zaznaczyć, że powodowały wiele wynaturzeń. W latach 70, gdy większość krajów Zachodu borykała się z inflacją, system minimalnych cen (powyżej cen rynkowych) w Stanach Zjednoczonych znacznie przyczynił się do wzrostu inflacji. Konsumenci zamiast kupić tanią żywność musieli za nią zapłacić więcej, by zabezpieczyć dochód producentów rolnych. Była to sytuacja całkowicie odwrotna od tej w Polsce, gdy w drugiej połowie lat 90. malejące ceny żywności były skutecznym narzędziem malejącej inflacji.

 System dotacji w USA jest o wiele bardziej rozbudowany i skomplikowany niż w Unii Europejskiej. Nastawiony jest przede wszystkim na zabezpieczenie dochodu rolników i ograniczenie ryzyka (stabilność cen, kontraktacja produkcji). Jednocześnie koszt pomocy państwowej jest zbliżony do tej stosowanej w Europie. Bardziej efektywne jej wykorzystanie sprzyja jednak temu, że w Stanach Zjednoczonych rolnictwo jest bardziej wydajne i przewidywalne.

Marek Łangalis
autor jest ekspertem ekonomicznym wolnorynkowego Instytutu Globalizacji

Tags: dookoła świata